Italia, ultimi e penultimi (cultura e istruzione)

mille lire


Il dato pubblicato in questi giorni dall’Eurostat parla chiaro: siamo all’ultimo posto in Europa per percentuale di spesa pubblica destinata alla cultura e penultimi per l’istruzione


di Giuseppe Pennisi


L ‘Eurostat, l’Ufficio Statistico dell’Unione Europea, ha comunicato che “L’Italia è all’ultimo posto in Europa per percentuale di spesa pubblica destinata alla cultura (1,1% a fronte del 2,2% dell’Ue a 27) e al penultimo posto, seguita solo dalla Grecia, per percentuale di spesa in istruzione (l’8,5% a fronte del 10,9% dell’Ue a 27)”.  Eurostat ha comparato la spesa pubblica nel 2011 nei 27 Stati dell’Unione Europea (UE).

C’è un nesso tra i due dati: in uno studio limitato alla musica lirica nella primavera del 2006 ho documentato che la poca attenzione all’istruzione in generale ed all’istruzione musicale in generale è il ‘sottostante’ delle difficoltà finanziarie in cui, in Italia, versa il settore.

Tuttavia, il nodo non è necessariamente la scarsezza di risorse destinate al Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali (Mibac). Nel recente volume I Beni Culturali tra Tutela, Mercato e Territorio a cura di Luigi Covatta (Passigli Editore, Firenze 2013), uno studio condotto da me e da Pietro Graziani (a lungo direttore del servizio centrale di controllo interno del Mibnac) documenta che i differenti governi che si sono succeduti in questi ultimi due decenni hanno cercato di trovare soluzione alla necessità di immettere ingenti risorse pubbliche al fine di garantire la tutela e promuovere la valorizzazione del patrimonio culturale, destinandole alle amministrazioni (tanto dello Stato quanto delle Regioni e degli Enti locali) e contemplando meccanismi per la loro efficiente ed efficace utilizzazione. Anche e soprattutto a motivo dell’esperienza operativa del Mibac, la considerazione che il bene culturale potesse essere un efficace volano di crescita economica e sociale non è riuscita ad andare oltre la proposizione di limitati livelli di esternalizzazione nell’esercizio dei servizi connessi alla valorizzazione del bene (i cosiddetti servizi aggiuntivi) e la riformulazione, quasi ossessivamente ripetuta a partire dal 1998 ad ogni cambio di compagine ministeriale, dell’organizzazione amministrativa del Mibac stesso. I consistenti finanziamenti straordinari che hanno interessato il Mibac nel periodo 1986-1998 (Fio, l. 41/86, 160/88, 84/90, 449/92, ecc.) non sono stati accompagnati da una parallela riforma dei meccanismi organizzativi e gestionali e non sono riusciti a produrre effetti virtuosi di lungo termine; è mancata, in ogni caso, la valutazione ex-post (tanto a completamento delle singole iniziative quanto dopo alcuni anni di esercizio per esaminarne, con strumenti quantitativi, risultati conseguiti, effetti ed impatti). Le esigenze di bilancio connesse al rispetto dei parametri per la partecipazione dell’Italia all’Unione monetaria europea hanno portato a una progressiva riduzione delle risorse finanziarie messe disposizione del Mibac. Il finanziamento pubblico e privato alla cultura ha così assunto a partire dal 2000 un andamento discendente, che può essere così riassunto: (da Compendium Cultural Policies and Trends in Europe, cap. 6.1.)

In breve, dopo una rapida crescita per due decenni, dal 2000 c’è stata una contrazione delle spese Mibac: l’aumento dell’8% a prezzi correnti corrisponde ad una riduzione del 6,4% a prezzi costanti (sulla base dei deflatori di Datastream, ovvero il metodo utilizzato dal centro studi per analizzare i prezzi da valori correnti a valori costanti e viceversa). Diversificato il quadro ai vari livelli di governo, sia a ragione della devoluzione legiferata nel 2001 sia a ragione di differenze di definizioni: in termini reali, le spese del Mibac hanno avuto una contrazione del 18%, mentre sono aumentate quelle dei comuni (5,7%) e delle province (13,8%) anche se in termini assoluti le spese di queste ultimi restano basse. Analisi recenti (ad esempio, il lavoro di Giovanni Signorello, Enrico Bertacchini e Walter Santagata, Loving Cultural Heritage: Private Individual Giving and Pro-Social Behavior, FEEM Working Paper N.11, 2010) e Civita-Unicab Le donazioni in denaro a favore del patrimonio storico e artistico e dei musei del nostro Paese, Roma 2009) indicano che, anche a ragione dell’attuale normativa tributaria, i privati (individui, famiglie ed imprese) non sono incoraggiati a contribuire con elargizioni liberali al settore.

Il nodo della capacità di spesa è il problema centrale. Negli ultimi anni, il saldo effettivo di cassa decresce percentualmente nel tempo per attestarsi intorno al 44% della competenza. Tale andamento non è però determinato da un incremento significativo delle uscite quanto piuttosto da un decremento delle entrate in particolare per il triennio 2006-2008.

La tempistica negli accreditamenti viene di solito indicata come la principale determinante di questo andamento; gli accreditamenti avvengono a volte a fine anno finanziario, determinando ipso facto un trasportato (cioè gli importi spostati da un esercizio finanziario ad un’altro). Tale determinante, però, si dovrebbe «assorbire» nell’arco di un paio di esercizi finanziari, ossia i problemi del ritardo degli accrediti nell’anno «n» dovrebbe essere risolto nell’«anno n + 2» o «n + 3» in quanto ormai entrato nella prassi amministrativa. Altra determinante indicata è la scarsità delle risorse professionali disponibili in ragione del blocco al turn-over. In realtà, la tabella indica una costanza e persistenza del fenomeno che appare prescindere dalla variabilità nella tempistica degli accreditamenti (non univoca nel periodo in questione), comunque ammortizzabile in una eventuale situazione a regime. Altra causa imputata è riconducibile alla complessità delle procedure (progettazione, affidamenti con procedure ad evidenza pubblica, collaudo, ecc.) connesse alla realizzazione dei lavori pubblici nella cui categoria rientrano molte delle risorse finanziarie accreditate. La scarsa capacità di spesa è pienamente confermata da uno studio commissionato dal Segretariato generale del ministero al Centro Ask dell’Università Bocconi di Milano e dell’Università di Roma «La Sapienza» ed i cui risultati preliminari sono stati presentati il 13 dicembre 2010 al Consiglio superiore dei beni culturali.

Prima di essere oggetto dello studio mio e di Graziani, la scarsa capacità di spesa è stata oggetto di analisi da parte della Corte dei Conti, della Ragioneria Generale dello Stato e della Presidenza del Consiglio. Nel giugno 2009, il Consiglio Superiore del Ministero ha formulato una serie di proposte per tentare almeno di alleviare il problema, prima che l’attuazione della nuova normativa sulla contabilità pubblica portasse ad una perdita netta di risorse. Le proposte sono state recepite dal Ministro allora in carica. Non hanno, però, avuto attuazione. Con la conseguenza, che il Mibac è stato uno dei Ministeri più colpiti dalla spending review.

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L'autore: Giuseppe Pennisi

Nato a Roma nel 1942, ha avuto una prima carriera negli Usa (Banca mondiale) sino alla metà degli Anni Ottanta. Rientrato in Italia è stato Dirigente Generale ai Ministeri del Bilancio e del Lavoro e docente di economia al Bologna Center della Johns Hopkins University e della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione di cui ha coordinato il programma economico dal 1995 al 2008. Frequente collaboratore di quotidiani e periodici, scrive regolarmente per Avvenire. È Consigliere del Cnel in quanto esperto nominato dal Presidente della Repubblica ed insegna alla Università Europea di Roma. Ha pubblicato una ventina di libri di economia e finanza in Italia, Usa, Gran Bretagna e Germania. Culture di musica classica, è stato Vice Presidente del Teatro Lirico Sperimentale di Spoleto e critico musicale del settimanale Il Domenicale dal 2002 al 2009; attualmente collabora regolarmente in materia di lirica al settimanale Milano Finanza ed al quotidiano britannico Music & Vision.

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